试点运行平稳 千亿碳交易市场待启
时间：2015.06.26 来源: 作者：
如何盘活碳资产，激发市场活力?不妨从“不完善”到“完善”过程中寻求答案。从2013年多个碳排放权交易试点启动，中国碳交易市场就一路快马扬鞭。发改委日前表示，预计2016年将开启全国统一的碳交易市场。这又将迎来怎样的巨变?为此，全国政协人口资源环境委员会就碳交易市场发展问题进行了调研。
碳排放权交易试点效益初显
进入6月，对于深圳、上海、北京、广东、天津这五个已运行近两年的碳排放权交易(简称碳交易)试点而言，再一次迎来市场运行的“期末考”——进入履约期。
在上一个履约期里，除上海成为全国试点中唯一一个实现如期履约的试点地区外，其余试点由于企业履约率低、市场活跃度差等诸多原因或多或少出现了延期履约的情况。
经过又一年的探索，这些碳交易试点有什么新的变化?
记者在跟随全国政协人口资源环境委员会调研组赴上海环境能源交易所调研时了解到，自2013年11月26日开市至2015年5月22日，上海碳市场配额成交总量已实现328万吨，累计成交额1.12亿元。其中，仅2015年内实现的成交量已超过100万吨。同时，截至6月15日，127家试点企业完成了2014年度配额清缴，占试点企业总数的67%，比去年同期增加近四成，配额清缴量占应清缴配额总量的66.9%。
上海的情况其实是其他试点的缩影。
北京市发改委副主任洪继元表示，到6月12日为止，北京市碳交易成交量已累计达到505.88万吨，交易额达到了2.28亿元。
6月18日，是深圳碳交易市场启动两周年。“从效果上看，今年履约的情况远远好于去年。截至6月17日，635家企业中已经有431家企业完成了履约。”深圳排放权交易所代总裁葛兴安对今年的情况感到很欣喜。“而且，去年履约明显集中在履约期的最后一个月。但今年从2014年9月、10月份开始就已经有企业陆续做准备。整个交易的配额量、交易价格和2014年上半年相比更为平缓。”
成交量的增加带来的不仅是经济上的收益。
以北京为例，洪继元介绍，经过初步测算，通过碳交易的实施，2013年北京重点排放单位二氧化碳排放量下降了4.5%，2014年，又下降了5.96%，共减排365.5万吨。
上海市市长杨雄在介绍上海市碳交易试点工作时也指出，碳交易的实施不仅减排效果明显，还推动了产业结构调整;培育和促进了碳服务关联产业发展，聚集了一批专业服务机构，“碳金融”业务开始筹备;并初步形成了一整套制度完整、运行有效的碳排放交易实施机制。
2016年全国统一碳交易市场或开启
碳交易试点的稳步发展为建立全国统一的碳交易市场奠定了基础。在中共中央、国务院近期发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》中明确指出，要推行市场化机制，建立碳排放权交易制度，深化交易试点，推动建立全国碳排放权交易市场。
在6月17日举办的第三届深圳国际低碳城论坛碳交易分论坛上，国家发改委气候司国内处副处长王庶介绍了全国碳市场建设的安排和进度。“从目前状况看，2014年、2015年完成一些准备工作，包括制度设计、队伍培养、技术能力提高等，希望在2016年底或2017年初启动全国统一碳交易市场。从2017年到2020年，逐步发展和完善，但不会让‘机器’达到最大运行速度;争取到2020年以后启动‘高速运转模式’，在覆盖范围、交易产品上进一步扩充，并考虑是否与其他国际市场接轨。”
据悉，全国碳交易市场的首批行业企业将由电力、冶金、有色、建材、化工等5个传统制造业和航空服务业构成。碳市场排放量可能涉及30至40亿吨。如果仅考虑现货，交易额预计可达12至80亿元;如果进一步考虑期货，交易额将大幅增加，活跃性也将大幅提升，交易金额将达600亿元到4000亿元。
但在千亿市场“蛋糕”面前，许多专家提醒，7省市试点过程中，也存在一定问题，需要得到重视并解决。
在调研中，全国政协委员、国家开发银行原监事长姚中民指出，由于碳交易制度是一项非常复杂的政策体系，我国自2011年底开始部署到2013年市场启动，在缺乏基础的前提下准备不够充分，大部分试点启动均较为仓促，政策设计、能力建设等基础工作不够扎实。
比如，“在碳交易试点之前，我国没有企业层面的温室气体排放统计体系，各试点在初始阶段均面临历史数据缺乏的困境。大部分试点是通过对历史排放数据进行摸底来获取部分数据，但这些回溯的数据相对质量较差，再加上核查机构素质参差不齐，核查标准不统一，根据这些数据制定的相关政策可能会存在一定偏差，就容易造成碳排放总量设置过高、碳排放基准值设计不合理等。”姚中民说。
全国人大常委、中科院科技政策与管理科技研究所所长王毅对2016年启动全国统一碳交易市场更持审慎态度。“目前碳交易市场尚缺乏上位法的保障。现在仅有一个《碳排放权交易暂行管理办法》，共48条不超过5000字，怎么能够保障一个新兴市场的良性运作?”
据悉，在各试点地区中，只有深圳、北京和重庆通过了地方立法，对排放单位的约束力相对较强。其他试点地区基本以政府规章进行规制，个别试点地区如天津仅以部门文件为依据。天津处罚力度最轻，仅使用限期改正和3年不享受优惠政策。其他试点地区虽使用了不同程度的罚款措施，但惩罚力度有限。
王毅认为，在碳市场管理方面，仍需出台一系列新的制度，包括碳资产管理涉及的会计制度、审计制度、税收制度等。而这些工作需要部门之间的协调推进，包括发改委、税务、财政、审计等相关部门。“怎么样在今年下半年以及明年，明确碳资产管理以及碳市场建设需要的基本制度以及落实方案，对碳交易市场建设至关重要。”
葛兴安的关注点在试点向全国碳市场过渡上。他认为，这一过程是否顺利，取决于全国碳市场顶层设计。比如，试点阶段结余的配额是不是能转换成全国的配额继续有效，能否更清晰地界定政府和市场的边界，怎样严格执法等。
不过，问题的出现并不能阻挡碳交易市场的逐渐成熟。就如洪继元所说，“虽然我们的运作规则、配额分配、计算的方法以及相应的政策法规还有很多不尽如人意的地方，但就像人刚刚诞生，处于婴儿时期，需要各方面关心、支持和帮助，为这个新生事物保驾护航。”
跨区域碳市场先行
在试点向全国碳市场过渡过程中，区域碳市场的逐步兴起成为一个趋势。
据洪继元介绍，在京津冀协同发展的大背景下，北京市与河北省承德市已经开展了跨区域的碳交易，并取得了积极的进展。目前承德市6家水泥企业已经纳入了北京市碳排放交易系统。初步测算，这6家企业的碳排放占整个承德市碳排放的60%左右。此外，承德市的林业碳汇项目，已经在北京环交所成功挂牌，累计成交量已经达到了7.05万吨。
“实践证明，跨区域的碳交易，不仅扩大了北京碳市场的总量，提高了市场的活跃度，也为探索利用市场化机制实现跨行业、跨区域的生态补偿方式，促进区域节能减碳生态环境的建设迈出了坚实的步伐。”洪继元表示。
据透露，不仅是承德市，相关跨区域的碳交易工作在内蒙古自治区呼和浩特、鄂尔多斯以及河北省张家口等地也在有序推进与协调中。
深圳市发改委副主任蔡羽也透露，深圳也正推动碳市场交易规模的扩展，提出要服务“一带一路”，建设“两个市场”。一方面，面向中国境内的西北省份;另一方面，希望引入东南亚、南亚国家CDM项目(清洁发展机制)及境外投资者进入深圳碳交易市场。
据蔡羽介绍，国际上成功的碳交易市场都是从区域合作市场发展起来的。所以从某种意义上讲，区域合作市场的生命力可能大过单一的市场。蔡羽认为，中国未来的碳交易市场之路可能是多层次的。
不过，区域碳市场虽已有突破，但挑战犹存。
2013年11月28日，北京会同天津、河北、内蒙古、陕西、山东签订了“关于开展跨区域碳排放权交易合作研究”的框架协议，北京市发改委委托国家气候战略中心、清华大学，北京环境交易所等研究机构开展“跨区域排放权交易政策体系和制度建设”的研究课题。“项目进程过半，发现存在一些问题。”作为课题的主要参与者，王毅表示，这些挑战主要来自多个方面。
首先是主管机构的职责、定位以及如何统一协调的问题。“《碳排放交易管理暂行办法》只规定了省级人民政府应对气候变化主管部门的一些管理权限，对于市人民政府并没有明确对应的管理权限，因此，哪个部门来落实、相关的管理体制工作机制如何建立是跨区交易实践中面临的首要问题。”
其次是如何处理好参与企业门槛的差异性。“每个试点控排企业门槛、国家温室气体排放上报制度中的重点单位门槛以及未来全国碳市场控排企业门槛都不尽相同，比如从承德参与北京碳交易市场的控排企业来看，其排放水平远远高于北京控排的门槛。”
同时，最为核心的问题是，配额分配以及控排系数如何反映地区差异、行业差异和企业差异。并且试点现存的制度、履约方式、处罚标准如何与全国碳市场衔接或统一也是跨区域交易面临的挑战。
对于这些探索，王毅认为意义重大。“区域性碳市场有可能成为全国碳市场发展中的一个过渡阶段。现在北京市的跨区交易，在某种意义上也就是我们对构建全国的统一碳市场，在某些方面的示范突破和带动。”
